Наш собеседник – Михаил Александрович Кузьмин – заместитель министра юстиции Чувашской Республики. Специалист в области конституционного законодательства, муниципального права, государственного управления. Автор более 25 научных трудов, член экспертного совета по вопросам законодательства Госсовета республики.

– В июле рассмотрен в первом чтении проект закона «Об организации местного самоуправления в Чувашской Республике». Вы – один из его разработчиков...

– Как известно, в октябре прошлого года принят Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», с которого, по сути, начался этап его реформирования. Естественно, чтобы успешно и своевременно реализовать положения закона, необходимо подготовить всю законодательную базу. Наша республика всегда была и остается в числе регионов, активно занимающихся проблемами местного самоуправления. Мы одними из первых приступили к разработке соответствующих актов.

Ключевое значение имеет Указ Президента Чувашской Республики от 23 марта 2004 г. № 19 «О мерах по совершенствованию межбюджетных отношений и развитию местного самоуправления на территории Чувашской Республики», определивший основные направления работы в этой области: определение территориального устройства муниципальных образований, создание условий для их финансовой и экономической самостоятельности, включая развитие механизмов эффективного межбюджетного взаимодействия органов государственной власти и местных муниципалитетов; формирование нормативной правовой базы органов власти на местах.

В соответствии с Указом Президента правительством утвержден План мероприятий по реализации вышеназванного Федерального закона. Предусмотрена разработка и этого проекта закона. За основу был взят модельный проект, подготовленный Министерством экономического развития и торговли РФ. Наш документ не является его зеркальным отражением, порой значительно отличается в подходах к структуре и юридической технике изложения статей, ведь изначально нами была поставлена задача – создать хорошую, добротную и понятную законодательную базу. Безусловно, при этом исходили из накопленного опыта и удобства последующего правоприменения.

– Какие особенности этого законопроекта?

– Он состоит из преамбулы, 8 глав и 69 статей, а по своему объему в два раза больше действующего «одноименного» республиканского закона от 16 марта 1996 года. Законопроект определяет правовые, территориальные, организационные и экономические основы местного самоуправления, регламентирует его организацию в Чувашии.

На мой взгляд, главными и принципиально новыми являются то место и роль, которые отводятся местному самоуправлению в системе власти. В статье 1 проекта прямо записано: «Местное самоуправление в Чувашской Республике – форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, – законами Чувашской Республики, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций».

В первой главе системно изложены статьи о полномочиях органов государственной власти, а также органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения. Здесь же детально (по сравнению с действующим законом) «расписаны» порядок и механизм наделения их отдельными государственными полномочиями.

– Кстати, о компетенции регионов в этой области. Насколько она изменилась по сравнению с предыдущим законодательством?

– Существенно. Причем в большей части она «перераспределена» между федеральным центром и органами на местах. Субъекты России, накопившие огромный опыт на протяжении многих лет реформирования местной власти, юридически лишились возможности развивать местное самоуправление, создавать его организационно-правовую и территориальную основы с учетом региональной специфики, местных традиций. Думается, что именно федеральная зарегламентированность ряда моментов, желание придать им единообразие (на местах, наверное, было бы виднее) заронили в некоторых регионах сомнение в необходимости принятия подобного «статусного» закона.

– Чем будет заниматься муниципальная власть по новому закону?

– В статьях 8–10 в соответствии с Конституцией РФ, Федеральным законом прописаны вопросы местного значения, находящиеся в ведении поселения (22 вопроса), муниципального района (20) и городского округа (27). Обратите внимание, если по действующим законам компетенция местного самоуправления была общей, то в проекте каждый вид муниципального образования наделен конкретным набором вопросов местного значения, которые находятся в его ведении. Каждое поселение должно их самостоятельно решать и нести за это всю полноту ответственности.

– Какой будет территориальная структура местной власти?

– В главе 2 законопроекта записано, что местное самоуправление осуществляется на всей территории республики в городских, сельских поселениях, муниципальных районах и городских округах. Таким образом, появятся новые виды муниципальных образований. Проект устанавливает, что они будут наделяться вышеперечисленными статусами отдельным законом ЧР. Кстати, этот законопроект уже подготовлен. Им также утверждаются границы муниципальных образований, предусматривается картографическое их описание.

– Расскажите о роли населения в решении вопросов местного значения?

– В главе 3 предусмотрены известные уже формы, как местные референдум, муниципальные выборы, правотворческая инициатива граждан, обращения граждан в органы местного самоуправления, ТОС. Появились и новые формы участия населения в организации и осуществлении местной жизни, например, публичные слушания (ст. 23), опрос граждан (ст. 26).

По новому закону порядок назначения и проведения собрания граждан, публичных слушаний, опроса граждан, осуществления ТОС регламентируется исключительно федеральным законом и принимаемыми в соответствии с ним муниципальными правовыми актами.

К примеру, правотворческая инициатива граждан (раньше называлась народная правотворческая инициатива, введена законом в 1995 году). Этот институт не получил своего развития. Дело даже не в правовой культуре, а в отсутствии механизма реализации федеральной нормы. Ее существенный недостаток заключался и в том, что это право у жителей возникало лишь в том случае, если оно прямо предусмотрено в муниципальном уставе. Новый федеральный закон пошел гораздо дальше своего «старшего брата» во многом благодаря тому опыту, который был накоплен в регионах, в том числе и в Чувашии.

– Михаил Александрович, как выглядит в проекте организационная структура управления поселениями?

– Замечу, что организационная основа самоуправления претерпела качественные изменения (глава 4). Судите сами. Во-первых, обязательным является наличие в структуре органов местного самоуправления представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, местной администрации (исполнительно-распорядительного органа муниципального образования), за отдельными исключениями, предусмотренными федеральным законом.

Во-вторых, проект устанавливает единые в республике наименования указанных органов и должностных лиц: 1) для муниципальных «парламентов»: Собрание депутатов муниципального района; Собрание депутатов городского округа; городской Совет, поселковый Совет, сельский Совет; 2) для местной администрации: администрация муниципального района; администрация городского округа; городская администрация; поселковая администрация; сельская администрация; 3) для главы поселения: глава городского поселения (города, поселка), глава сельского поселения; для главы городского округа – глава городского округа; для главы муниципального района – глава муниципального района (ст. 29).

В-третьих, новым является и то, что в нем предусматривается участие органов государственной власти и их должностных лиц в формировании органов местного самоуправления. Это касается случаев назначения ими членов в состав конкурсной комиссии на замещение должности главы местной администрации и расторжения с ним контракта.

Кроме того, произошли изменения в порядке формирования органов местной власти. Например, Собрание депутатов муниципального района может формироваться двумя способами: 1) состоять из глав поселений, входящих в состав муниципального района, и из депутатов представительных органов указанных поселений, избираемых представительными органами поселений из своего состава в соответствии с устанавливаемой равной независимо от численности населения поселения нормой представительства; 2) избираться на муниципальных выборах.

– Кстати, о выборах в муниципальный «парламент». Какова должна быть его численность?

– Предусмотрено и возможное минимальное число народных избранников. Если численность депутатов Собрания муниципального района не может быть менее 15 человек, то в поселении при численности населения от 1000 до 10000 человек число депутатов не может быть менее 10 (при численности населения от 10000 до 30000 человек – не менее 15 депутатов и т. д.). Конкретная численность в пределах требований устанавливается муниципальным уставом.

Добавлены и новые полномочия: определение порядка принятия решений о создании, реорганизации и ликвидации муниципальных предприятий и учреждений, а также об установлении тарифов на услуги муниципальных предприятий и учреждений; определение порядка участия муниципального образования в организациях межмуниципального сотрудничества и другие (ст. 30).

Впервые в законе вводится институт «вето», то есть право главы муниципального образования отклонить нормативный правовой акт, принятый местным «парламентом».

Хотелось бы также отметить, что четко прописывается возможность внесения на рассмотрение депутатов решений по финансово-бюджетным и налоговым вопросам лишь по инициативе главы местной администрации или при наличии его заключения.

Что касается главы муниципального образования, то в целом его статус также изменился, причем в зависимости от того, каким способом он избран на должность. Если глава избирается депутатами, то он будет являться еще и председателем Собрания депутатов, а если всенародно, то закон дает ему право выбора – возглавить местный представительный орган или исполнительный орган. Подчеркну, он не может быть одновременно председателем Собрания депутатов (Совета) и главой местной администрации (исключение для поселений с численностью населения менее 1000 человек).

Несколько слов о местной администрации или местном «правительстве». Как я уже сказал, ее может возглавить глава поселения, избранный на муниципальных выборах, либо лицо, назначенное на эту должность по контракту, заключенному по результатам конкурса на определенный срок. Помимо этих органов, может быть создана муниципальная счетная палата для контроля над исполнением местного бюджета, а также другие органы в соответствии с уставом.

– На заседании «круглого стола», проходившем в Чебоксарах с участием руководителей комитетов по вопросам местного самоуправления двух палат Федерального Собрания РФ, говорилось о необходимости разработать значительное количество муниципальных актов. Какова ситуация у нас на данный момент?

– Действительно, работы у муниципалитетов достаточно, поскольку по новому закону значительная часть правового регулирования в области местного самоуправления отнесена на муниципальный уровень. Органы государственной власти республики оказывают им необходимую помощь и содействие. Сейчас Министерством юстиции Чувашии завершается работа по разработке примерных уставов муниципальных образований.

Системе муниципальных правовых актов посвящена глава 5. В проекте оговаривается, какие вопросы должны найти отражение в уставе. Считаю очень полезной в повышении эффективности муниципального правотворчества, обеспечении его законности регламентацию подготовки, внесения, порядка вступления в силу муниципальных нормативных актов.

– Согласитесь, что местное самоуправления вряд ли было бы реальным без соответствующей финансовой базы.

– Это чрезвычайно важный момент. В проекте закона экономической основе местного самоуправления посвящено 13 статей! (ст. 45–57). Ее составят находящееся в муниципальной собственности имущество и средства местных бюджетов, а также имущественные права муниципальных образований. Федеральным законом предусмотрен для каждого их вида перечень имущества, которое может находиться в собственности. В проекте получили закрепление вопросы владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью, местного бюджета, его расходной и доходной части, порядок формирования и размещения муниципального заказа, вопросы выравнивания уровня бюджетной обеспеченности поселений, муниципальных районов (городских округов), предоставления субвенций местным бюджетам на осуществление отдельных государственных полномочий республики.

Проект также предусматривает, что в составе расходов республиканского бюджета могут быть образованы фонды муниципального развития, софинансирования социальных расходов (ст. 54).

– Установлена ли ответственность муниципальных органов и их должностных лиц?

– Раньше органы местного самоуправления и главы муниципальных образований фактически и юридически были не уязвимы, то есть их невозможно было привлечь к ответственности за неисполнение судебных решений, за уклонение от решения насущных проблем жизнедеятельности территорий, за их бездействие и т. д., поскольку были пробелы в федеральном законодательстве. О необходимости их реальной ответственности заговорили только в последние годы. Сейчас в этом плане есть хорошие продвижения.

В главе 7 проекта записано, что население вправе отозвать депутатов, членов выборных органов и выборных должностных лиц местного самоуправления. Местный «парламент» может быть в случаях, предусмотренных федеральным законом, распущен законом нашей республики. Глава муниципального образования или глава местной администрации могут быть отрешены от должности решением Президента Чувашии. Например, это в случае издания указанным должностным лицом местного самоуправления нормативного правового акта, противоречащего федеральному законодательству, Конституции ЧР, законам республики, уставу муниципального образования, если такие противоречия установлены соответствующим судом, а это должностное лицо в течение двух месяцев со дня вступления в силу решения суда либо в течение иного предусмотренного решением суда срока не приняло в пределах своих полномочий мер по исполнению этого решения.

Кроме того, впервые закреплено положение о временном осуществлении органами государственной власти республики отдельных полномочий органов местного самоуправления (ст. 63). Как известно, раньше это не допускалось. Временная администрация может быть введена по решению главы республики в случаях, перечисленных в этом проекте закона.

Глава 8 – это переходные положения. В них четко прописаны сроки и порядок введения в действие отдельных статей и норм закона. В целом закон, за исключением положений, для которых главой 8 (эта глава вступает в силу со дня официального опубликования закона) установлены иные сроки и порядок вступления в силу, вступает в силу с 1 января 2006 года. В связи с принятием этого закона предлагается признать утратившим силу ряд правовых актов, привести республиканское законодательство в соответствие с изменениями в федеральном законодательстве.

Беседу вел

Николай МОРОЗОВ.